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国际通信业务出入口局，并非国家机关之“局级单位”，而是指国内电信运营商的通信网络与国外及港澳台运营商的通信网络之间的互联节点局，主要用于实现双方业务的互联互通和数据交换。

2000年9月25日，国务院令第291号公布的《中华人民共和国电信条例》第六十五条（2014年、2016年修订后的第六十四条）第一款规定：“在中华人民共和国境内从事国际通信业务，必须通过国务院信息产业主管部门批准设立的国际通信出入口局进行。”该条规定中，隐含了一个意思，即：“国际通信出入口局”是由信息产业主管部门“批准设立”的。但是，对于哪些人可以申请设立“国际通信出入口局”，以及其他申请条件、审批程序、审批期限等，《电信条例》都没有规定。

2002年3月14日，当时的信息产业部（现为工业和信息化部）根据《电信条例》的上述规定，通过了《国际通信出入口局管理办法》，并以“中华人民共和国信息产业部令第22号”的形式予以发布。其中第四条规定：“信息产业部负责国际通信出入口的设置审批和监督管理。”第五条规定：“国际通信出入口应当由国有独资的电信业务经营者申请设置，并承担其运行维护工作。”第十二条规定了申请应当提交的材料，第十三条规定了审查期限：“信息产业部在收到第十二条规定的全部材料之日起60日内审查完毕，并作出批准或不予批准的批复。”

由此，《电信条例》以“暗示”的形式、《国际通信出入口局管理办法》以“明示”的形式，共同设定了此项行政许可，而当时的信息产业部则成为此项行政许可的实施机关。

当时设立此项行政许可的时候，国家还没有通过《中华人民共和国行政许可法》，行政许可项目的设定与实施处于无法可依的境地，因此，从形式上讲，并不违法。

2003年8月27日，十届全国人大常委会通过了《中华人民共和国行政许可法》，自2004年7月1日起施行。

《行政许可法》第十八条规定：“设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。”

因此，一项行政许可的设定应当具备四个要件：实施机关、条件、程序、期限。缺少其中任意一个要件，都不符合《行政许可法》关于设定行政许可的要求，也即不成立合法的行政许可。《电信条例》只是暗示性规定了“国际通信出入口局”是由信息产业主管部门批准设立的，可暂且理解为该项行政许可的“实施机关”为信息产业主管部门，但《电信条例》没有规定此项行政许可的其它三个要件：“条件、程序、期限”。因此，《电信条例》并没有设定一个完整的、符合法定条件的行政许可。

《行政许可法》第十六条第三款规定：“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”因此，部门规章《国际通信出入口局管理办法》只能在《电信条例》规定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。此处所谓的“行政许可事项”，笔者认为，结合上述《行政许可法》第十八条的规定，应当指行政许可的四个要件事项，即“实施机关、条件、程序、期限”等事项。但由于《电信条例》没有明确规定这些事项，所以，《国际通信出入口局管理办法》实际上应该无法“在这些事项范围内”作出具体的实施性规定。

《行政许可法》第十六条第四款规定：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

一、《电信条例》没有规定申请该项行政许可的申请主体应当符合哪些条件，只是在第十条中规定：“经营基础电信业务，应当具备下列条件：（一）经营者为依法设立的专门从事基础电信业务的公司，且公司中国有股权或者股份不少于51％；”但《国际通信出入口局管理办法》第五条却明确规定了申请该项行政许可的主体资格：“国际通信出入口应当由国有独资的电信业务经营者申请设置，并承担其运行维护工作。”从而直接把申请主体条件限制为“国有独资的电信业务经营者”，这是在上位法根本没有规定行政许可条件的情况下，代替上位法做出了规定（不是在上位法原有行政许可条件的基础上增设条件）。

二、《电信条例》没有规定该项行政许可的程序、期限等。《国际通信出入口局管理办法》直接代替上位法，规定了程序和期限等事项。

当然，出于国家安全等原因，在《电信条例》没有规定的情况下，又急迫需要对国际通信出入口进行管制，因此，在当时没有颁布实施《行政许可法》的情况下，通过部门规章作出具体规定是可以理解的。但是，在《行政许可法》于2004年7月1日起施行以后，各级行政机关应当对已经设立的行政许可项目进行全面整理，把不符合《行政许可法》的行政许可项目清理掉，确需保留“设置国际通信出入口局”行政许可的，应当按照《行政许可法》的规定由全国人大及其常委会制定法律，或者由国务院制定行政法规。

（一）修改《电信条例》，按照《行政许可法》第十八条的规定，把该项行政许可的“实施机关、条件、程序、期限”全部详细规定在《电信条例》中。

（二）严格按照《行政许可法》第十六条的规定对《国际通信出入口局管理办法》进行相应修改或者废止。