关于宅基地的法律适用问题
作者：琚新国律师 2018-11-21
关键词：集体土地所有权 集体土地使用权 集体土地上的建设用地 宅基地使用权 宅基地使用权转让
【前提】
根据《土地管理法》的规定，宅基地所占用的土地是集体所有土地，而集体所有土地专指“农民集体所有土地”，所以，宅基地只能指“农民宅基地”。以此为前提，我们来分析一下当前司法实务中关于宅基地的诸多疑问：
一、宅基地本身能不能转让？
宅基地仅仅是一种土地使用权，其土地所有权仍然归农民集体。宅基地使用权本身不能单独转让，但宅基地上的房屋是可以在集体内部转让的。房屋转让后，其占用下的宅基地使用权随之一并转让。
二、宅基地上房屋转让的条件和后果是什么？
宅基地上房屋转让的条件只有一个，即在集体内部转让。我国农村“一户一宅”的法律政策，是指在初始分配宅基地使用权时，一户只能分配一处宅基地，而且只能拥有一处宅基地，但不是指一户永远只能持有当初分配的那一处宅基地。宅基地使用权初始分配以后，宅基地使用权本身不能单独转让，但使用权人可以在宅基地上建设房屋后，在集体内部自行转让房屋（转让给尚未分得宅基地或失去宅基地的集体成员），房屋下的宅基地使用权随房屋一并转让。转让的后果是不能再申请分配宅基地，如果想重新拥有宅基地使用权，则可在本集体内部购买其他宅基地上的房屋。
三、原农民宅基地所占用的集体土地被纳入城市、镇规划区；
随着《城乡规划法》的实施，许多原农民集体所有土地被纳入城市规划区和镇规划区，相应的农民户籍从“农业家庭户口”修改为“非农业家庭户口”或“居民家庭户口”。这些居民的承包地有的被征收为国有土地，有的还没有被征收。从法律意义上讲，这些居民已经不再是农民，而变成了城市居民，或者城镇居民。但是，在政府征用他们的宅基地下集体土地之前，他们仍然保留有宅基地使用权。前面述及，《土地管理法》中的宅基地，专指农民宅基地，而此时，这些宅基地已经不再是“农民宅基地”，而成为“前农民宅基地”或“原农民宅基地”，这些宅基地及其地上的房屋，目前的行政管理和司法实践中仍按旧法对待，不能对原集体以外的人出售。
其实，严格来说，这些“前农民宅基地”或“原农民宅基地”已经超出了《土地管理法》对于宅基地的界定，但从立法本意上讲，它们仍然起着基本住房保障的功能，所以在不动产管理部门和司法部门的工作实践中，仍然对这些宅基地适用旧法。
四、城市居民返回农村继承父母的宅基地上房屋；
按现有法律政策，即便是城市户口，继承人也有权在农村继承宅基地上的房屋。继承房屋后，房屋下的宅基地使用权当然一并继承。此种情况下，城市居民可拥有农村宅基地使用权。但仍然不能对集体以外的人转让宅基地使用权。以至于所继承的房屋也无法对集体以外的人转让。
五、哪些宅基地上的房屋可以在民事执行程序中拍卖？
对于这个问题，法律没有明确规定，司法实践中出现的拍卖情况有下列几种：
（一）户口已迁移至城市的原农村居民宅基地上的房屋；
（二）城市居民通过继承方式取得的农村宅基地上房屋；
（三）被纳入城镇规划区域的宅基地上房屋；
（四）划分宅基地上房屋产权的民事诉讼；
（五）基他情况。
六：司法拍卖宅基地上房屋的处理方式及依据：
方式一：直接办理宅基地上房屋过户登记；
如果竞买人是集体组织内部人员，可直接办理不动产（包括房屋产权和宅基地使用权）过户登记。
方式二：先办理土地征用手续，再办理不动产登记；
如果竞买人不是集体组织内部人员，则应当在竞买成功后，持人民法院出具的法律文书，到宅基地所在的县级以上人民政府土地行政主管部门办理土地征用或使用手续。也即：由国土资源部门对该宗土地进行征收，土地性质变为国有土地，然后再办理国有土地使用权手续，进行不动产登记。至此，该处“原农民宅基地”改变性质为“国有建设用地”。（前已述及，这里专指已被列入城镇规划区的宅基地。）相关规定如下：
最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发（2004）5号）
第二十四第二款：“对处理农村房屋涉及集体土地的，人民法院应当与国土资源管理部门协商一致后再行处理。”
河南省实施《土地管理法》办法（2009年第二次修订）
第五十五条第二款：“人民法院依法执行集体所有土地上的房屋、构筑物的，地上房屋、构筑物获得者应当到县级以上人民政府土地行政主管部门办理土地征用或使用手续。”
《不动产登记暂行条例》第十四条第二款：“属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：（三）人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的；”
《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条：“当事人可以持人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效决定单方申请不动产登记。有下列情形之一的，不动产登记机构直接办理不动产登记：（一）人民法院持生效法律文书和协助执行通知书要求不动产登记机构办理登记的；……”
《中华人民共和国城市房地产管理法（2007年修正）》
第九条 城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。
如果国土资源部门不予办理，则可通过行政诉讼的方式，由人民法院判决要求国土资源部门依法行使行政权力、积极作为、予以办理。
【附：集体所有土地的性质。】
《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制即全民所有制和劳动群众集体所有制。”
《中华人民共和国土地管理法》第八条：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”
（一）随着城乡规划法的实施，农民集体土地被分为两类：一类是已划入城镇规划区但尚未征收为国有的农民集体土地，一类是未划入城镇规划区的农民集体土地。为什么要做这样的分类，是因为很多原来的农业集体土地被规划入城镇区后，相应的农业人口被修改为非农业户口。这就造成一种与《土地管理法》不一致的现状：非农业人口拥有“农民集体土地”。对于这些集体土地上的房屋，是按农村宅基地对待，还是按城市房屋对待，目前没有明确规定，在行政管理实践和司法实践中产生法律适用困惑。
（二）宅基地使用权专指在农民集体土地所有权基础上设立的使用权。宅基地使用权只能分配给本集体成员享有。
《中华人民共和国土地管理法》第九条：“……农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。……”
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”
《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）
农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）
“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”
国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知（国土资发[2004]234号）
“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”
《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办法发〔2007〕71号）
农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。
【附：对“一户一宅”的理解】
我国为什么要规定“一户一宅”？还不允许自由买卖宅基地？
有三个原因：
一、必须确保“居者有其屋”，不能让人民流离失所；
二、不允许多分宅基地，否则就会有人滥用职权，在宅基地上做文章，大规模侵害人民利益；
三、如果允许自由买卖宅基地，那么，普通家庭一旦遭遇灾害（如出现危重病人，急需大笔医疗费），就极有可能出售宅基地，这样一来，势必会有越来越多的人游离失所，不能实现“居者有其屋”的政策目标。
